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关于检查《江苏省太湖水污染防治条例》 实施情况报告的审议意见
2016-10-17 15:32:00  来源:

       

  926上午,省十二届人大常委会第二十五次会议听取了省人大常委会执法检查组所作的关于检查《江苏省太湖水污染防治条例》实施情况的报告,928下午进行了分组审议。委员们认为,省政府及有关部门高度重视《条例》的贯彻实施,扎实推进太湖治理工作,流域水环境质量明显改善。 

  委员们对执法检查报告给予了充分肯定,赞成报告提出的建议,并围绕新一轮太湖治理提出了不少意见和建议。 

   一、进一步增强依法治太的责任意识。委员们认为,这么多年来,《条例》在流域各地得到了有效实施,在依法治太中发挥了重要作用,成绩显著,来之不易,但太湖水质还不够稳定,流域产业结构偏重,水污染尚未得到根治,太湖水环境保护形势依然严峻。少数地区和部门思想认识有所松懈,工作力度有所弱化,还存在执法不严、监管不力的现象。要落实中央和省委治太工作新要求,必须认识到太湖治理是一项长期而艰巨的系统工程,不可能一蹴而就,要坚持绿色发展理念,处理好稳增长、调结构与环境保护的关系,严格落实各方治理责任,齐抓共管、多元共治,加快生态文明建设进程,坚决不走先污染、后治理的老路。 

   二、努力提升科学治太水平。委员们认为,太湖治理要从根 本上得以改善,关键是要对症下药、科学施治。要充分发挥高校和科研院所作用,依靠科技支撑,提高科学治污能力。一是要转变治太思路。太湖流域实行分级保护,但环湖和入湖河道的水环境区域保护目标并不明确。鉴于太湖水域面积广阔,建议划分不同功能区域,按其主导功能执行相应质量标准,区分不同目标要求进行分类考核和治理。按照“遏制、改善、巩固和提高”三个治理阶段分步走,逐步实现太湖水质的根本性好转。二是要严格入湖污染总量控制。加强太湖污染成因分析,针对工业、农业和生活不同污染源科学施策,严格控制入湖总磷、总氮排放,减少湖体内源污染,分块分区加大清淤力度,解决太湖历史沉积问题,不断增加湖体的环境容量。三是要加强蓝藻的资源化利用。一些委员指出,化学杀藻是治标不治本的做法,甚至还会带来新的污染。建议要充分利用蓝藻的制氧固氮生物特性,把它作为氮循环利用的载体,借鉴日本、澳大利亚等国家先进技术,加大蓝藻的合理开发,通过科技突破实现蓝藻的循环利用。 

    

  三、加强太湖水污染防治执法监督。委员们指出,依法治太只能加强,不能削弱。一是要继续加大执法力度。省政府有关部门和流域各地要严格执法,加强定期执法巡查,特别是要加大对违法排污的打击力度,发现一起查处一起,严厉打击各类违法犯罪行为,做到对环境违法零容忍,切实推动《条例》在全流域的深入贯彻实施。委员们还提出,要严格落实《条例》第 4 条第三款的要求,太湖流域县级以上地方政府应当定期向上一级人民政  府和同级人大常委会报告水污染防治工作。二是要扩大公众参与。主动维护公众的环境知情权、参与权和监督权,引导群众理解和支持治太工作,保障群众环境合法权益,减少邻避效应,提高公众守法的自觉性,夯实依法治太的社会基础。三是要强化舆论监督。要广泛开展环境保护宣传教育,媒体及时、准确、客观进行报道,树立先进典型,曝光违法行为,积极倡导环境守法的良好氛围。 

   四、着手开展《条例》修订准备工作。委员们建议,要开展《条例》修订的调研论证工作,并适时提交省人大常委会进行审议。抓住国家启动新一轮治太工作的契机,加强《条例》与新环保法、环评法等上位法和国家环保新思路的衔接,进一步明确太湖流域的治理范围、产业政策和环境标准等,增强刚性要求,努力使《条例》内容更严格、更科学、更完善。    

    关于检查《江苏省太湖水污染防治 条例》实施情况的报告 

    ——2016926在省十二届人大常委会第二十五次会议上 

  省人大常委会执法检查组    

  根据省人大常委会今年工作安排,省人大常委会成立了执法检查组,于8月中、下旬对《江苏省太湖水污染防治条例》(以下简称《条例》)贯彻实施情况开展执法检查。检查组在听取了省政府及省环保厅、水利厅、太湖办等11个部门执法情况的汇报后,省人大常委会副主任史和平和赵鹏分别带队,赴南京、无锡、常州、苏州和镇江等流域五市进行检查。听取各市、县(区)贯彻实施《条例》的情况汇报,实地查看饮用水源地保护、工业企业升级改造、城乡污染防治以及治太水利工程等15个现场。 

  现将检查情况报告如下: 

  一、《条例》贯彻实施情况与成效 太湖水污染防治工作事关我省经济社会发展的大局,依法治太对于保障流域经济社会健康发展和人民群众的生活具有重要意义。自2007年《条例》修订施行以来,省委、省政府将太湖治理作为生态文明建设的重中之重,流域各级政府和省各有关部门认真贯彻实施《条例》,严格执法、铁腕治污,一手抓应急防控,一手抓长效治理,连续八年“确保饮用水安全、确保不发生大面积湖 泛”,太湖治理的阶段性目标顺利实现,流域水环境质量明显改善。与2007年相比,太湖湖体水质由五类改善为四类,综合营养指数由62.3降至56.1,高锰酸钾指数、氨氮、总磷、总氮分别改善11.1%83.6%41.6% 35.5%。据《中国环境状况公报》显示,太湖在全国“三湖”治理中成效最好。 

  (一)强化责任落实,建立健全管理体制和机制。一是完善考核体系。建立省太湖水污染防治委员会,成立省太湖办,在全国首创“河长制”、“断面长制”,强化目标责任管理,实行省、市、县三级考核,目标层层分解,责任层层落实,流域地区基本形成了条块配合、上下联动、齐抓共管的良好局面。二是突出地方政府主体责任。不断完善政府对太湖水环境质量负责的制度,出台治太工作督查考核办法及细则,主要领导亲自挂帅,从严督查追责,落实流域各级政府的第一主体责任。三是创新治太新机制。根据条例要求,引入市场机制,加大水污染防治资金投入,不断创新环境经济新政策,推行绿色信贷和环境责任保险,加快排污许可有偿使用和交易试点以及上下游交接和水环境区域补偿等制度。“十二五”期间,通过各级财政支持,直接带动了全社会 1000多亿元治太投入。 

  (二)突出规划引领,加快流域地区转型升级。以规划为龙头,坚持环保优先方针,坚持最严格的环保标准,倒逼流域地区产业转型升级。一是强化生态环境保护。积极落实国家关于加快推进生态文明建设的实施意见,加大对领导干部的生态环境损害 责任追究,出台《江苏省生态红线区域保护规划》、《江苏省太湖流域水生态环境功能区划》和《苏南现代化建设示范区规划》等,加快太湖流域地区生态文明建设进程。二是推进产业结构调整。严格执行《条例》规定的环保标准,严守空间、总量和准入“三条铁线”,加快淘汰落后产能,促进战略性新兴产业和服务业发展,2010-2015 年在太湖流域共淘汰落后过剩项目 284 个、产能 3460万吨,至2016年上半年太湖流域地区高新技术产业占规模以上工业比重超过 45%,三次产业比重总体实现了“三二一”的标志性转变。三是完善规划体系。为保证治太工作全面、系统、有序展开,出台生态清淤、小流域整治、畜禽养殖污染防治等专项规划,太湖治理基本形成了一个以国家总体方案为指导,省实施方案为基础,各市规划方案为蓝本,区域、流域和专项治理规划为配套的规划体系,对指导各地区各行业的治太工作起到重要作用。 

    

  (三)开展综合防治,努力改善太湖生态环境。一是保障饮用水源。建立从水源地到水龙头的安全供水体系,以太湖为水源的地区基本实现“双源供水”和“自来水深度处理”,流域城乡供水均达到国家饮用水标准。二是开展综合治理。针对工业点源、城乡生活和农业面源污染的不同特点进行精准治理、防治结合,共提标改造2000多家工业治污设施,城市污水处理率达到95.3%,建制镇实现污水、生活垃圾处理设施全覆盖,压缩围网养殖36万亩,化肥、农药施用分别削减20%30%,保护和恢复湿地15万亩,封育造林57.6万亩。三是推进重点工程建设。加强引江济太、蓝 藻打捞、河道和小流域整治以及农业生态环境改善工程建设,至2015 年共从长江调水 185 亿方,打捞蓝藻 960 万吨,清淤 3669万立方米,16个市县连片建成全国最大的生态城市群。 

  (四)严格执法,强化水环境监管。贯彻条例要求,采取最严厉的整治手段,建立最严密的监控体系,太湖流域水污染防治执法能力显著提升。一是加强监测预警工作。建立水质、蓝藻、集中式饮用水水源地和重点企业的在线监测系统以及太湖野外观测站,每月例行监测,每年全项目监测,手工、自动和遥感监测相结合,太湖流域监测预警能力大幅提升。二是开展环境专项整治和督查考核。以化工、电镀等重污染工业点源为重点,至 2015年累计关闭化工企业4300余家,关停印染等重污染和超标排放企业1000余家,今年有20个国考“断面长”被集中约谈,6个地区实施区域限批。三是推动环保行政执法与司法的有效联动。省法院、省检察院、公安厅和环保厅联合行动,出台了关于环境犯罪检测鉴定、刑事案件移交和环保行政拘留意见等规定,始终保持环境执法高压态势,流域 5 市今年的水环境行政处罚案件占到全省的64%、处罚金额达2.6亿元,有效打击和震慑了违法排污行为。 

   二、存在的问题 

  从这次检查的情况来看,《条例》在流域各地得到了有效的贯彻实施,在依法治太中起到了重要作用,总的来看成绩是显著的,也来之不易。但对照《条例》规定,与国家要求、人民期盼相比,太湖水污染防治工作还存在不少问题和不足。 

   一是太湖水环境质量整体不容乐观。太湖水质虽然稳中趋好,但太湖湖体藻型生境尚未根本改变,总氮、总磷指标仍然偏高,湖体富营养化问题仍较突出,蓝藻仍有大面积暴发的可能性。据有关部门监测,2015 年以来太湖蓝藻藻情出现较大波动,截至今年 7 月底出现成规模蓝藻较去年同期多 7 次,面积多 456 平方公里,湖体各测点藻类密度同比上升48.9%15条主要入湖河流中,仍有10条河流总氮和9条河流总磷指标尚未达到国家要求,流域地表水达到或优于三类占比仅为50.77%,低于全省平均水平。 

  二是流域产业结构仍然偏重偏低。流域地区产业结构仍以重工业为主,不少企业仍处于产业链中低端,纺织印染、电镀、钢铁、电子等企业排放总量基数较大,结构性污染依旧是比较突出的问题。以新型工业化推进较快的苏州为例,2015 年全市拥有工业企业超过15万家,重工业产值22908亿元,规模以上重工业企业总产值占全部规模以上工业企业的74.2%,其中印染、造纸、化工、电子等产业接近 50%,重工业经济支撑十分明显;主要污染物单位国土面积排放强度除化学需氧量外,均超全省平均水平。 

  三是污染防治项目建设与运行管理还存在不少问题。城乡生活和农业面源污染问题日益凸显,据环保厅统计,2015年其总磷、总氮排放占比分别达到 88% 94.4%,成为制约太湖流域水质持续改善的瓶颈和短板。一些环境基础设施存在着重建设轻管理、重主体轻配套的现象,建制镇部分污水处理厂运行负荷低、接水量不足、管网不配套,少数污水处理不能稳定达标排放,城镇污 泥处置的可持续性也较差,村庄污水处理设施的覆盖率还较低,污水、垃圾处理设施建设的邻避效应直接影响了项目建设进度。流域畜禽养殖产业布局还不合理,存在着规模小、分散度高和私设畜禽养殖点等问题,资源化利用和污染防治水平仍然偏低,加重了水环境污染负荷。 

   四是环保执法监管还不到位。近年来少数地区和部门对长期不懈地坚持科学治太、铁腕治污的思想认识有所松懈,工作力度有所弱化,环保执法上还存在处罚不力、执法不严的现象,一些建设项目未批先建、久拖不验,个别企业环保意识薄弱甚至违法偷排,如常熟招商织染有限公司私设暗管偷排废水,无锡梁溪河蠡桥的水产批发市场集散渔船污水直排入河,垃圾跨界转移事件也有发生。此外,还存在部分市县协调不力、部门之间交叉推诿,现行一些规定与法律、法规衔接不够,环境监管能力和执法水平还不能完全适应治太需要等问题。 

  三、主要建议 太湖地区是长三角的核心区域,自古以来就是江浙富庶之地,太湖治理成效直接关系着流域经济社会的可持续发展,对于全省的生态文明建设和其他河湖治理也有着重要的示范意义。在“十三五”发展开局之际,要结合国家环境治理新思路,全面深入贯彻《条例》,以制度保障太湖水质的根本好转和流域生态的持续改善。 

   (一)要进一步提高认识,不断增强依法治太的责任感和使命感。这些年,条例的严格执行,在太湖治理中发挥了重要作用, 如何在新的起点上依法治太,还需要我们进一步提高认识,增强责任意识。首先,要科学把握当前治太工作新形势。一方面我们迎来了中央要求加快推进生态文明建设的新机遇,供给侧改革的去产能、补短板等重要措施,无不对优化太湖流域的生态环境产生重要而积极的影响;另一方面,太湖治理已出现边际效应,国家治太总体方案提出了2020年太湖水质实现Ⅲ类水平的总目标,“十三五”期间我省将新增总磷、总氮总量减排考核要求,新一轮治太整体进入爬坡过坎的攻坚阶段。要充分认识到太湖治理工作的长期性、艰巨性和复杂性,坚持不懈推进新一轮太湖治理。其次,要强化目标责任制。按照党政同责、一岗双责、权责一致、终身追责的要求,形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系,各级党政主要负责人负总责、环保牵头抓督查执法、相关部门监管业务治污。围绕水生态环境质量改善,强化目标责任制,把督企、督政结合起来,奖惩、查督并举,加强督查考核,未完成指标的要追究相关负责人的责任,问题多、事件频发的地方通过督查、约谈、限批等硬性措施,保证责任到位、管理有效。第三,要正确处理发展和环保的关系。绿水青山就是金山银山,保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。要主动适应经济发展新常态,认真践行新发展理念,把促发展、稳增长、调结构、惠民生有机统一起来,在更高层次上走出一条经济发展和生态文明相辅相成的路子,积极打造我省“强富美高”先行区。第四,要牢固树立“流域一盘棋”的思想。打破行政壁垒,流域各地协同治太, 省外主动联合上海、浙江,省内加强上、下游协调,特别是太湖流域新扩大进来的镇江、南京地区,均要严格标准,提高污染治理要求,实行统一规划、统一标准、统一监测和统一防治措施,努力实现流域共治。 

  (二)要进一步加大结构调整,加快推进太湖流域的绿色发展。改变发展方式是防治太湖水污染的根本途径,也是当初制定条例的根本出发点。第一,要在源头上防止污染。在太湖流域创新绿色发展指标体系,把好项目准入关,落实主体功能区和生态红线管控,优化空间和产业布局,加快构建以新兴产业为先导,先进制造业为主体、现代服务业为支撑的产业体系,提升流域绿色化发展水平,减少资源环境代价。第二,要重视污染减排工作。“十三五”时期,整个流域地区都面临着结构减排步入攻坚、工程减排空间收窄、管理减排难度加大的局面,要落实总量控制制度,实行总量和强度双控,严控增量与减少存量。要推进清洁生产,推动循环经济,强化重点行业专项整治,不达标者坚决搬迁关闭,努力把污染排放降到最低限度。第三,要强化科技支撑。深入水环境污染机理研究,科学核定纳污能力,加大氮磷控制科技攻关,加快流域污染治理设施的升级改造,特别是加强对重点企业、重点园区、重点区域的控源截污、监测预警,促进蓝藻、畜禽粪便等资源化利用成果转化,全面提升太湖水污染防治科技水平。 

  (三)要进一步突出重点,扎实推进太湖治理工作。要以水质改善为核心,多措并举,综合整治。一是要确保饮用水安全。  坚持应急防控和长效治理相结合,加快饮用水源地达标和备用水源地建设,合理规划清水和尾水通道,保证时序进度,保障优质供水。二是要突出农业面源和生活污染治理。推崇勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式,健全环境基础设施长效管理机制,推广农业清洁技术,全面划定畜禽养殖禁养区和限养区,如期完成畜禽和水产养殖的搬迁关闭工作,落实农业面源污染防控各项措施。三是要做好小流域综合整治。要努力降低入湖河流和城镇河道的氮、磷指标,加快黑臭河道治理和小流域整治,做到规划、项目、资金、责任“四落实”,夯实这些治理单元的基础工作,落实《条例》规定的水功能区管理制度。四是要严格环保执法。依法治太只能加强,不能削弱。要以监测监察执法垂直管理改革和国家生态环境保护制度综合改革试点省份为契机,加强基层环保力量和技术配备,严格执行环保各项法律法规,严厉打击各种违法行为,做到环境犯罪零容忍。五是要注重公众参与。保障公众的环境知情权、参与权和监督权,水环境质量和企业排污信息要及时向公众公布,支持和鼓励环境公益诉讼,使每个公民都自觉参与到太湖治理中来。媒体要及时报道,强化舆论监督,努力形成环境守法的良好社会氛围。 

  (四)要进一步发挥人大职能,为新一轮治太保驾护航。张德江委员长要求各级人大把加强环境保护工作摆在重要位置,从完善法律制度和加大监督力度两个方面持续发力。一方面,要不断完善《条例》内容。《条例》自 1996 年制定实施以来,历经一 次修订、两次修正,至今已实施多年,太湖治理出现了许多新情况、新问题,一些规定已不能适应治太需要,执行中也存在一些实际问题。特别是近期的环保工作提出了许多新精神和新思路,新环保法、环评法和“水十条”相继出台,水污染防治法和环境保护税法也在积极修订之中,迫切需要依据上位法以及党和国家新要求进一步完善水环境保护方面的相关规定。在检查过程中,各地各部门也提出要加强《条例》与上位法的衔接,对部分条款进行修改,并建议进一步明确太湖流域的适用范围、产业政策、环境标准、重点措施等。省政府及相关部门要先期开展《条例》修订的相关调研论证,待条件成熟时提交省人大常委会进行审议。另一方面,要继续加大人大监督力度。按照条例要求,各级政府要向同级人大报告太湖水污染防治工作情况。各级人大要主动作为,强化监督,充分运用专项工作报告、专题询问、执法检查等各种方式,坚持问题导向,回应社会关切,注重监督实效,切实有效推进太湖水质根本好转和生态持续改善,为太湖治理作出积极贡献。      

作者:   编辑:刘洁
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