人大代表履职存在的问题及其对策
2016-08-26 09:46:00  来源:无锡市人大常委会研究室

  人大代表是人民代表大会的主体,肩负着依法直接参与行使国家权力、管理国家和社会事务的重大使命。只有每一位人大代表都能认真履行法定职责、充分发挥应有作用,法律赋予人大及其常委会的各项职权才能得到有效行使,人民当家作主的政治权利才能得到真正实现。习近平总书记指出,各级人大代表都要忠实代表人民利益和意志,依法参加行使国家权力。这为当好人大代表指明了方向。认真履行代表职责,充分发挥代表作用,这是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要,是推进新形势下人大工作的必然要求,更是当好人大代表的集中体现。

  应当说,在我国经济社会不断发展,社会主义民主政治建设逐步推进的进程中,各级人大代表认真履行职责,积极发挥作用,有力地推动了人大各项工作的深入开展,确保了国家权力机关的立法、重大事项决定、人事任免、监督等各项职权的有效行使,代表的参与决策、桥梁纽带、监督协助、模范带头作用得到了较好发挥。目前,人大代表在我国政治生活中的重要地位更加凸现,在促进我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设中发挥的作用更加独到,在实现国家治理体系和治理能力现代化方面做出的贡献更加明显,赢得了全社会的更加尊重。同时,我们也要清醒地看到,与法律规定代表应当行使的权利和履行的义务相比、与人民群众对代表履职新的期待相比,与推进人民代表大会制度与时俱进的使命相比,特别是与党的十八大以来党中央提出的新要求相比,人大代表在认真执行代表职务、充分发挥代表作用方面还存在一定的差距。从笔者最近对全省11个设区的市、11个县(市、区)和12个乡镇共34个单位人大代表履职情况的调查结果看,存在的主要问题为:

  一是有的代表履职意识和责任感不够强。目前,有些代表对人大代表的性质、地位和作用认识不清、理解不深,往往把当代表仅仅看作是一种荣誉和待遇,没有充分认识代表所肩负的重大使命,缺乏强烈的履职意识和应有的责任感,对参加人大会议期间工作和闭会期间活动热情不高、劲头不足,更谈不上积极主动,存在不作为的现象:有的当挂名代表,人大会议不能正常参加;有的当“哑吧”代表,在人大会议上很少发表审议意见或几乎不发言,在被调查的单位中,代表发言率最低市约占50%、县约占60%、镇约占30%;有的仅当“会议代表”,特别是有的“企业家代表”和“官员代表”,闭会期间很少参加甚至从不参加代表活动,在调查中,闭会期间代表活动参加率最低的市约占40%、县约占80%,镇约占75%,集中视察代表参加率最低的市约占75%、县和镇各约占80%,专题调研代表参加率最低的市约占10%、县约占50%、镇约占20%,执法检查代表参加率最低的市约占20%、县约占13%、镇约占20%,列席常委会代表参加率最低的市约占30%、县约占24%。

  二是有的代表对履职知识和履职要求掌握得不够好。一些代表不注意加强法律和业务知识的学习,不太关注时事政治和政情社情,不努力提高自己的履职能力和水平,当了几年人大代表仍然不太熟悉履行代表职责的相关法律规定,对代表享有哪些权利、应当履行哪些义务、应当发挥哪些作用不太清楚;对如何审议各项工作报告特别是财政和计划报告、如何提出议案或建议、批评和意见、如何搞好视察和专题调研活动等的基本要求也不太掌握,造成审议发言或提出议案、建议及撰写视察、调研报告时,不是无从下手,就是抓不住关键。在被调查的单位中,履职学习培训活动代表参加率最低的市约占65%、县和镇各约占80%。

  三是有的代表群众观念不够牢固。有的代表群众观念淡薄,宗旨意识不强,虽然工作和生活在人民群众之中,却不能很好地倾听群众的意见,体察群众的情绪,反映群众的意愿,甚至对群众的呼声听而不闻,对群众的疾苦视而不见。有的代表把联系群众、帮助群众解决困难看作是件“麻烦事”,对按规定应当参加的联系群众活动也不能正常参加,没有很好地起到桥梁纽带和群众利益代言人的作用。在调查中,代表联系群众活动参加率最低的市约占72%、县约占85%、镇约占80%。

  四是有的代表模范带头作用发挥得不够明显。有的当选人大代表后,不珍惜自己的代表职务,不注意维护代表的形象,仍然将自己混同于一般的普通老百姓,不仅不能很好地执行代表职务,发挥代表作用,在自己本职工作岗位上也不能当好表率。有的代表法律意识不强,不能模范地遵纪守法。

  五是有的代表对履职中的一些关系处理得不够恰当。有的代表不能正确处理自己原岗位工作与执行代表职务之间的关系,往往对自己原岗位工作比较重视,而没有将代表工作放上应有的位置。有的当选人大代表后,不是把心思放在更好为民代言、为民服务上,而是利用担任代表的便利条件和影响力,为自己经营的企业或从事的职业牟取不当利益等。

  六是有的代表接受监督的自觉性不够高。实践中有的代表不能自觉采取多种方式经常地听取人民群众对自己履行代表职责的意见,回答原选区选民或原选举单位对代表工作和代表活动的询问;有的代表对应当以多种方式向原选区选民报告履职情况的规定存在不正确的看法,对开展的代表述职活动往往是被动应付;有的代表没有将接受监督的压力变成更好履职的动力,缺乏积极履职的热情和激情。

  代表履职中存在的这些问题,应当说,原因是多方面的,但归纳起来主要有三点:首先,在主观上部分代表主动履职的意识不够强。有些代表对我国实行人民代表大会这一根本政治制度的重要性缺乏应有的认识,认为当代表荣誉多于责任,当“挂名代表”关系不大。其次,在客观上对代表的履职保障不够到位。目前在代表履职的条件和环境等方面,与代表更好履职的要求相比,还有一定的差距,对代表更好发挥作用产生了不利影响。第三,在对代表履职管理监督上抓得不够有力。由于认识上、制度上、工作上等原因,存在着对代表履职管理松弛、监督不严的现象,造成了代表履职与不很好履职一个样。对代表履职中存在的问题,必须高度重视,认真对待,采取对策,切实解决。为此,笔者提出如下建议:

  一、加强代表的“入口”把关,注重打好代表能够更好履职的基础

  人民代表大会是由人大代表组成的。要使人民代表大会能够更好地行使职权、发挥作用,首先要把人大代表选好。人大代表是一种政治性很强的职务,对其执行好代表职务的要求很高。在选举产生人大代表时,就必须高度重视代表人选的法定标准和条件,在严格把好代表人选的政治关、结构关的同时,也要严格把好代表人选的素质关、能力关。从以往选举人大代表的实践看,一般对代表人选的政治要求、结构要求比较重视,把关较严,而对代表人选的素质要求、能力要求重视不够,把关较松。在许多情况下把当人大代表仅仅看作是一种荣誉或待遇,认为对代表人选的政治要求和结构要求是硬指标,对代表人选的素质要求和能力要求是软任务。往往为了达到代表人选的政治要求和结构要求,而降低甚至放弃对代表人选的素质要求和能力要求,这就出现了选举产生的人大代表总体素质不太高、能力不太强的状况。在今后的人大代表选举中,必须改变只重视代表人选政治要求和结构要求、轻视代表人选素质要求和能力要求的现象,真正把代表人选的素质要求和能力要求放在与代表人选的政治要求和结构要求同等重要位置来对待,并且切实做到对于那些当选人大代表后履职意愿不强、热情不高的,不尽职尽责的,以及没有履职能力或履职条件的,一律不得推荐提名或继续提名为人大代表人选,注重从源头上把好代表的“入口”关。

  二、加强代表的履职学习培训,注重不断增强代表的履职意识和能力

  人大代表行使职权的政治性、法律性、程序性强,涉及的知识面广、工作要求高。人大代表要执行好代表职务,既要有较高的政治素质,又要有较强的履职能力。随着人民代表大会制度建设不断推进和加强,对代表履职提出了更高的要求。由于人大代表来自于不同的地域、不同的方面、不同的层次,他们的政治理论水平、文化程度、知识结构、社会经历等都各不相同,对经济社会发展等情况的了解也有多有少,这就造成了代表的履职意识和能力方面不同程度地存在着差异,或者说存在“先天不足”。因此,要使人大代表能够胜任所肩负的重大责任,就必须加大“后天再补”的力度。要通过切实加强代表的履职学习培训,进一步促进代表更好掌握履职的基本知识、基本技能和基本要求,提高代表的政治理论水平,拓宽代表履职的视野和思路,增强代表的履职意识和履职能力。

  要根据实际情况和代表履职的需要,科学合理地安排代表履职学习培训的内容。一要组织代表认真学习党的方针政策,学习重要会议和有关文件精神,协助代表更好地领会党和国家的大政方针,充分了解面临的宏观形势和当前的工作重点和工作要求,紧跟不断发展的政治形势,牢牢把握政治大局,坚持正确的政治方向。二要组织代表认真学习宪法和人大工作的常用法律法规,协助代表正确理解宪法及相关法律法规的精神,更好了解和熟悉宪法及相关法律法规的具体规定,更好掌握法律武器,切实增强代表的宪法意识、法律意识,牢固树立依宪依法办事的观念,坚定维护宪法和法律的权威。三要组织代表认真学习人民代表大会制度和民主法治建设的基本理论,协助代表更好了解和熟悉人民代表大会制度的内涵、本质、特点等基本概念和人民代表大会的性质、地位、作用,进一步提高代表对坚持和完善人民代表大会制度和加强社会主义民主法治建设重要性的认识,切实增强代表的人大意识、民主意识和责任意识,激发代表自觉主动履职的积极性。四要组织代表认真学习人大工作的相关业务知识,协助代表更好了解和掌握如何审议议案和各项报告、如何审查计划和预算、如何提出议案和建议、如何开展各项代表活动等执行代表职务所需的专业知识、专业技能和基本要求,不断提高代表履职的能力和水平。五要组织代表认真学习经济、科技、教育、文化、卫生、社会管理、城乡建设、环境保护等方面的专业知识,协助代表更多地了解有关专项工作,不断拓宽知识面,以适应依法参与管理国家和社会事务、管理经济和文化事业等的需要。要有计划地组织代表开展履职经验交流,起到代表之间相互交流、相互启发、相互学习、相互激励的作用。

  县级以上的各级人大常委会要切实负起责任,真正将履职学习培训摆上重要位置,列入重要议事日程,制定好制度和计划,科学合理地组织,统筹安排好代表的初任培训、履职培训和专题培训,确保法律关于代表参加履职学习培训的规定落到实处。同时还要鼓励和倡导代表开展自学。要努力提高代表履职学习培训的参与率,保证每位代表在一届任期内至少参加两次履职学习培训,并把参加学习培训情况作为对代表考核、履职登记和述职的重要内容,促进代表积极参加各种形式的履职学习培训活动。

  三、加强代表的履职保障,注重创造代表履职的良好条件和环境

  我国人大代表是兼职的。要使代表的权利得到有效行使、义务得到更好履行,作用得到充分发挥,必须进一步加强代表依法履职的服务和保障。

  要积极营造让代表充分发表意见的氛围。有关法律规定,代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。这个规定主要是保障代表在审议发言和进行表决时能充分表达真实意愿,不至于因担心被追究法律责任而不敢发表意见或作违心的投票。过去曾发生某县级市人代会刚结束,设区的市有关方面就派调查组去该县级市调查代表在会上说了什么、做了什么,后来在省人大常委会的直接督促下才撤走调查组的情况。因此,要高度重视、充分宣讲、认真执行这项规定,积极营造代表在人大会议上都能畅所欲言、充分发表意见的氛围,让代表在审议发言和表决时,能真正消除顾虑、放下包袱,敢于讲真话,能发表不同意见,使人大作出的决议决定更加符合广大人民群众的根本利益。同时,要适当延长会期,保证代表在人大会议期间有足够的时间充分发表审议意见。

  要正确执行代表人身保障的规定。有关法律规定,在大会期间不经主席团同意,在闭会期间不经人大常委会同意,代表不能被逮捕或者刑事审判,也不能对代表采取其他限制人身自由的措施,同时还规定对提请许可的申请要进行审查,以防止因追究不当而损害代表应有的地位。这方面要注意三点:一是不能简单地以主任会议代替人大常委会行使批准许可申请的权力。二是要防止司法机关采取变相措施限制代表的人身自由,如无限期地延长约谈(讯问)代表的时间。三是要消除地方保护主义的影响,不能使有违法行为的代表成为逍遥法外的特殊公民。

  要增加代表履职的时间。由于人大代表是兼职的,必然要将开展原岗位工作的一部分时间用于执行代表职务。据此,省实施代表法办法规定,代表在闭会期间执行代表职务占用原岗位工作的时间,省、市、县人大代表一般每年十五天左右,乡镇人大代表一般每年十天左右。从实际情况看,如果保证代表都能正常参加闭会期间开展的视察、专题调研、执法检查、联系群众(选民)、学习培训、应邀列席人大常委会会议等活动,以上规定的时间仍然偏短,最好将每年代表在闭会期间执行代表职务的时间增加到二十天至二十五天。

  要加大代表履职物质保障的力度。中央有关文件和有关法律对此有明确规定,现在的关键是要把已有的规定执行好、落实好。一是适当调整代表活动经费的标准。目前许多地方代表活动经费标准仍偏低。在被调查的单位中,最少的市每位代表一年只有1300元、最少的县只有600元、最少的镇只有200元。各地应当根据中央和省委文件的要求,结合实际情况,对代表活动经费标准作适当调整。二是落实和使用好代表活动经费。从已知的情况看,现在乡镇人大代表活动经费普遍未依法列入本级财政预算予以保障;市、县两级人大代表活动经费许多地方未能依法做到专款专用。应当采取有效措施,切实加以纠正。三是认真执行法律关于对无固定收入的代表执行代表职务,本级财政应当给予适当补贴的规定。在被调查的单位中,目前仍有近1/3地方没有落实这项规定,这是需要认真改进的。四是适当发放代表履职补贴。为了保障代表更好履职,目前有不少地方每年直接给每位代表个人发放一定的代表活动经费,作为对代表履职的补贴。在被调查的单位中,目前已有44%这样做了,这是值得提倡的。五是落实代表培训经费。根据省实施代表法办法的规定,要将代表培训经费列入本级财政预算予以保障。在被调查的单位中,还有超过26%没有落实这个规定。对此人大自身要做争取工作。

  要有效保障代表的知情权。帮助代表更好了解本地经济社会发展和本级国家机关开展工作等方面的情况,让代表知情知政,为代表更好履职创造条件,代表法规定,县级以上的各级人大常委会,各级政府和法院、检察院,应当及时向本级人大代表通报工作情况,提供信息资料,保障代表的知情权。现在的普遍现象是,各有关方面不能及时向代表通报工作情况,有的也不能向代表提供相关的信息资料。在这方面人大常委会要带好头,同时要督促“一府两院”自觉执行这一规定。

  要为代表依法履职提供强有力的组织保障。要尊重代表的主体地位,为代表依法履职提供优质服务和必要保障。依照法律规定,人大常委会要重点做好为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件,采取多种形式同本级人大代表保持联系,扩大代表对常委会活动的参与,认真组织代表开展各种形式的活动;人大常委会的办事机构和工作机构要积极主动地为代表执行代表职务提供各种服务和保障。现在不少地方直接为代表履职服务的机构仍然存在“一人委”的问题,这种状况应当采取措施加以改变。“一府两院”和有关组织要认真执行有关法律规定,切实为代表开展视察、专题调研等活动提供必要的条件和保障,同时要认真研究处理代表对各方面工作提出的建议、批评和意见,并按规定向代表答复研究处理的情况。

  与此同时,对有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的,阻碍代表依法执行代表职务的,以及对代表依法执行代表职务进行打击报复的,要根据情节,依纪依法给予相关处分或追究刑事责任。

  四、加强代表的履职管理监督,注重激发代表积极履职尽责的内生动力

  去年以来,中共中央转发或下发的有关文件都强调,要着力加强对人大代表履职的管理监督,督促其积极履职尽责。这为加强对代表履职管理监督提供了理论和政策依据。要采取多种形式和措施,把中央文件的要求认真贯彻好、落实好,进一步调动代表履职的积极性,激发代表发挥作用的内生动力,努力形成代表积极履职尽责的新局面。

  要消除思想认识上的误区。长期以来,不少人认为人大代表是国家权力机关组成人员,是行使国家权力的主体,是国家的主人,其身份特殊,不宜对代表的履职进行管理和监督。由于在实际工作中不同程度地存在着对代表履职不能管理监督、不敢管理监督、不想管理监督、不会管理监督的现象,这是造成一些代表不作为或乱作为的一个重要因素。要做好对代表履职的管理监督工作,首先要从思想认识上正本清源,克服一切不利于加强对代表履职管理监督的思想认识,牢固树立要使代表能够更好发挥作用,就必须加强对代表履职管理监督的观念,自觉地把这方面的工作做得更加到位。

  要完善相关的法律法规。目前,无论是国家的法律,还是地方性法规,以及人大的工作制度,凡涉及到对代表履职进行管理监督的,其规定都显得过于原则、笼统,不够明确、具体,原则性的、指向性的比较多,可操作性不强。应当根据推进人大工作与时俱进的实际需要,对涉及到代表履职管理监督的相关法律、法规和人大工作制度的规定进行必要的修改和完善,使其更加规范,更有操作性,从法律规定和工作制度上保证加强对代表履职管理监督的工作得到更好地开展。

  要开展代表履职的表彰宣传。要建立健全代表履职激励机制,大力开展代表履职表彰和宣传活动,树立代表履职的榜样,增强代表履职的光荣感、责任感,激发代表积极履职、更好发挥作用的热情和动力。要通过表彰代表活动先进小组、先进个人等,增强代表参加活动的自觉性、主动性,提高代表活动的水平和成效,推动代表活动更好地开展。要通过表彰优秀代表议案和建议,调动代表提出议案和建议的积极性,提高代表提出议案和建议的质量。要通过多种形式加大宣传代表履职先进典型和事迹的力度,强化舆论引导,让全社会更多地知晓代表在参与管理国家和社会事务等方面所发挥的作用,为代表积极履职和全社会支持代表履职营造良好的舆论氛围。

  要建立代表履职档案。这是加强代表履职管理,促进代表更好履职的重要形式和有效措施。在实际工作中,可以采取填写代表履职登记卡或代表履职手册等方法,建立健全代表履职档案,记录代表出席人代会、提出议案和建议、参加各项代表活动、参与人大常委会工作、联系群众(选民)等履职情况,并以适当方式向社会公布。这样做,对于增强代表主动履职的意识,促进代表自觉履职,全面掌握代表履职情况等,将会起到积极的作用。同时,在开展评先创优活动和推荐留任代表时,可把代表履职登记记录的情况作为重要参考依据。

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